Aux origines du conflit israélo-arabe; la conférence de San Remo en 1920

Alors que les combats se poursuivent dans la Bande de Gaza, ce papier permet d’inscrire ce conflit proche-oriental dans la perspective du temps long historique, et de mettre en lumière un évènement clef relativement méconnu et pourtant indispensable de sa genèse.

Alain BAUER

Comme le rappelait à juste titre le Professeur Ephraïm Karsh, dans un des rares documents sur le sujet, largement utilisé ici ^[1] : « Dans l’histoire du conflit israélo-arabe, il n’y a probablement pas d’événement plus méconnu que la conférence de San Remo d’avril 1920. Convoquée pour une semaine seulement dans le cadre des conférences de paix qui ont suivi la Première Guerre mondiale et qui ont créé un nouvel ordre international fondé sur l’autonomie indigène et l’autodétermination nationale, la conférence de San Remo a désigné la Grande-Bretagne comme mandataire pour la Palestine, avec pour mission spécifique de “mettre en œuvre la déclaration faite à l’origine le 2 novembre 1917 par le gouvernement britannique [dite déclaration Balfour], et d’assurer le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales des peuples palestiniens”, adoptée par les autres puissances alliées, en faveur de l’établissement en Palestine d’un foyer national pour le peuple juif, étant clairement entendu que rien ne sera fait qui puisse porter atteinte aux droits civils et religieux des communautés non juives existant en Palestine, ou aux droits et au statut politique dont jouissent les Juifs dans tout autre pays ». Ce mandat a ensuite été ratifié le 24 juillet 1922 par le Conseil de la Société des Nations.

Sans revenir sur l’histoire, en partie mythifiée, de la présence des juifs ou des arabes, des cananéens ou des philistins, sur les territoires communément appelés Palestine ou Israël, il convient d’en revenir aux écritures : la Bible (Ancien testament) présente les Israélites comme descendants d’une seule famille, ensuite divisés en douze tribus avant de se retrouver sous des royaumes. Et à l’archéologie qui situe leur origine vers la fin du IIe millénaire avant notre ère, après l’effondrement des grands empires (égyptien ou hittite) qui dominaient alors.

Babylonie

Des royaumes apparaissent entre la plaine côtière et le Jourdain, Israël au nord et Juda au sud. Le premier, dont la capitale sera Sichem, Penouel, Tirzah ou Samarie, est absorbé par les Assyriens en 722 avant notre ère. Celui de Juda, qui aura Jérusalem ou Hébron comme capitales, est annexé par l’Empire babylonien en 587 avant notre ère, et une partie de sa population est déportée en Babylonie d’où elle revient plusieurs décennies plus tard durant la domination Perse.

D’occupations en déportations, d’Empires (Romain, Mamelouk, Ottoman) en mandats (Français, anglais), la zone ne connaîtra pas de véritable tentative de stabilisation avant la Première Guerre mondiale.

Le 2 novembre 1917, le gouvernement britannique a publié une lettre du ministre des Affaires étrangères Arthur Balfour à Lord Rothschild dans laquelle il s’engageait à « faire tout son possible pour faciliter l’établissement en Palestine d’un foyer national pour le peuple juif à condition que rien ne soit fait qui puisse porter atteinte aux droits civils et religieux des communautés non juives existant en Palestine, ou aux droits et au statut politique dont jouissent les juifs dans tout autre pays ».

Cette reconnaissance du droit des Juifs a été approuvée par les alliés dont l’émir hachémite Faisal ibn Hussein, héros de la Grande révolte arabe contre l’Empire Ottoman, qui administrait les territoires depuis plus ou moins quatre siècles. Le 3 janvier 1919, il signera un accord avec Chaïm Weizmann, dirigeant du mouvement sioniste, qui approuve la création d’un foyer national juif en Palestine, conformément à la déclaration Balfour, et préconise « toutes les mesures nécessaires… pour encourager et stimuler l’immigration des Juifs en Palestine sur une grande échelle ».

Foyer national

En vertu de ces documents, les dirigeants sionistes demandent le 27 février à la conférence de paix qui a commencé ses délibérations à Paris le janvier, de reconnaître le titre historique du peuple juif sur la Palestine et le droit des Juifs à reconstituer en Palestine leur foyer national et de nommer la Grande-Bretagne mandataire chargée de créer « les conditions politiques, administratives et économiques qui assureront la sécurité du peuple juif en Palestine, conditions politiques, administratives et économiques qui assureront l’établissement du Foyer national juif et rendront finalement possible la création d’un Commonwealth autonome, étant clairement entendu que rien ne sera fait qui puisse porter atteinte aux droits civils et religieux des communautés non juives existant en Palestine ou aux droits et au statut politique dont jouissent les Juifs dans tout autre pays. »

La conférence s’occupe aussi d’autres territoires : « L’Arménie, la Syrie, la Mésopotamie, la Palestine et l’Arabie doivent être complètement détachées de l’Empire turc et certaines communautés de ces territoires qui ont atteint un stade de développement tel que leur existence en tant que nations indépendantes peut être provisoirement reconnue sous réserve de l’octroi de conseils et d’une assistance administrative par une puissance mandataire jusqu’à ce qu’elles soient en mesure de se suffire à elles-mêmes ».

Pour la France, le 4 juin 1917, cinq mois avant la déclaration Balfour, Jules Cambon, secrétaire général du ministère français des Affaires étrangères (sous l’éphémère autorité du Premier ministre Alexandre Ribot) envoyait à Nahum Sokolowm représentant des intérêts juifs et sionistes une lettre précisant : « Vous estimez que, si les circonstances le permettent et si l’indépendance des Lieux Saints est sauvegardée, ce serait un acte de justice et de réparation que d’aider, par la protection des Puissances Alliées, à la renaissance de la nationalité juive sur cette Terre d’où le peuple d’Israël a été exilé il y a tant de siècles. Le gouvernement français, qui est entré dans cette guerre pour défendre un peuple injustement attaqué, et qui continue la lutte pour assurer la victoire du droit sur la force, ne peut qu’éprouver de la sympathie pour votre cause, dont le triomphe est lié à celui des Alliés. Je suis heureux de vous donner cette assurance par la présente ».

Sokolow parvient à obtenir le 10 février 1918 une déclaration du ministre des Affaires étrangères français Stephen Pichon selon laquelle : « Il existe un accord complet entre les gouvernements français et britannique en ce qui concerne la question d’un établissement juif en Palestine ». Dans une clarification publiée quatre jours plus tard, Pichon substitue « la création d’un foyer national pour les Juifs en Palestine » à l’expression « un établissement juif en Palestine ».

Mise sous tutelle

Entre-temps, Georges Clemenceau, nouveau président du Conseil, permet en février 1919, à André Tardieu, membre de la délégation française, de publier une déclaration indiquant que le gouvernement français ne s’opposerait ni à la mise sous tutelle britannique de la Palestine, ni à l’établissement d’un Foyer national juif dans cette région.

Mais la Grande-Bretagne et la France se chamaillent et les Etats-Unis, affaiblis par la maladie du Président Wilson et sa défaite aux élections de mi-mandat, semblent se désintéresser des aspects pratiques de la dissolution de l’Empire ottoman (L’Italie fait aussi partie des « dépeceurs » officiels). Le général anglais Edmund Allenby, encourage les chefs arabes locaux à résister aux tentatives des Français d’imposer leur autorité dans les zones qui leur sont attribuées par l’accord Sykes-Picot et impose l’émir Fayçal en tant « qu’autorité suprême en Syrie pour toutes les questions arabes, administratives ou militaires ».

Dès la révolte anti-ottomane, l’émir avait caressé l’idée de créer sa propre Grande Syrie et il chercha à gagner à sa cause le mouvement sioniste. Le 4 juin 1918, l’émir accueille Chaïm Weizmann à Aqaba et reconnaît « la nécessité d’une coopération entre Juifs et Arabes » et « la possibilité de revendications juives sur des territoires en Palestine ». Lorsqu’ils se rencontrent à nouveau à Londres en décembre 1918, Fayçal se montre encore plus ouvert.

Il avait réussi à mettre en place un gouvernement à Damas, mais il était extrêmement faible et promettait beaucoup aux uns et aux autres : « Nous, Arabes, en particulier les plus instruits d’entre nous, considérons le mouvement sioniste avec la plus profonde sympathie et nous considérons ses demandes comme modérées et appropriées. Nous ferons de notre mieux, dans la mesure où nous sommes concernés, pour les aider à passer : nous souhaitons aux Juifs un accueil des plus chaleureux chez eux ».

« Désirs naturels ».

Mais les Américains changent de posture et souhaitent éviter un effondrement de l’ancien Empire. Ignorant les « désirs naturels » du Liban à majorité chrétienne, qui « a déjà bénéficié d’une certaine indépendance », ils insistent sur le fait que « pour le bien des intérêts plus larges, à la fois du Liban et de la Syrie […], l’unité de la Syrie doit être encouragée ». De même, tout en soulignant « un profond sentiment de sympathie pour la cause juive », ils considèrent les Juifs comme une communauté religieuse plutôt que comme une nation, et recommandent que « l’immigration juive soit définitivement limitée et que le projet de faire de la Palestine un Commonwealth juif distinct soit abandonné. Il n’y aurait alors aucune raison pour que la Palestine ne soit pas incluse dans un Etat syrien uni, au même titre que les autres parties du pays, les lieux saints étant pris en charge par une Commission internationale et interreligieuse, comme c’est le cas actuellement, sous la surveillance et l’approbation du Mandataire et de la Société des Nations ».

L’émir Fayçal profite de l’occasion pour changer d’opinion : « Nous nous opposons aux prétentions des sionistes à créer un Commonwealth juif dans la partie sud de la Syrie, connue sous le nom de Palestine, et nous nous opposons à l’immigration sioniste dans n’importe quelle partie de notre pays, car nous ne reconnaissons pas leur titre, mais nous les considérons comme un grave péril pour notre peuple du point de vue national, économique et politique. Nos compatriotes juifs doivent jouir de nos droits communs et assumer nos responsabilités communes. Nous demandons qu’il n’y ait pas de séparation de la partie sud de la Syrie connue sous le nom de Palestine, ni de la zone littorale occidentale qui comprend le Liban, du pays syrien. Nous souhaitons que l’unité du pays soit garantie contre toute partition, quelles que soient les circonstances ».

Alors que la conférence de paix se réunit à nouveau à Londres du 12 février au 10 avril 1920 (avec l’absence remarquée des Etats-Unis) pour discuter du traité de paix avec la Turquie, elle est soumise aux pressions constantes du général Allenby qui souhaite que la Conférence de Londres s’aligne sur la position de l’émir Fayçal. Celui-ci se fait proclamer le 8 mars 1920, roi de Syrie « dans ses frontières naturelles, y compris la Palestine, en union politique et économique avec l’Irak ». La Grande-Bretagne ne souhaite pas une guerre avec Fayçal ou une nouvelle campagne militaire au Moyen-Orient, mais refuse le fait accompli. En représailles, un pogrom à Jérusalem débute le 7 avril 1920, au cours duquel on comptera cinq morts et plus de deux cent blessés juifs.

Dans sa contribution, la délégation sioniste a défini les limites du futur foyer national juif, dont la frontière nord devait s’étendre d’un point de la Méditerranée au sud de Sidon, le long du fleuve Litani (dans le Liban actuel), en passant par le mont Hermon, jusqu’au chemin de fer du Hedjaz (à une trentaine de kilomètres à l’est du Jourdain), ce qui devait constituer la frontière orientale de la Palestine. Ces frontières correspondent largement à la définition britannique, qui envisage la Palestine comme comprenant le territoire biblique « de Dan à Beersheba », la frontière nord s’étendant « jusqu’au Litani sur la côte, et jusqu’à Banias, l’ancien Dan, ou Huleh à l’intérieur ». Le 11 septembre 1919, le principal conseiller français pour les affaires syriennes laisse entendre que « les Français accepteraient sans difficulté la ligne du fleuve Litani ».

Alors que la conférence de paix se réunit à Londres, Clemenceau avait démissionné de son poste et son successeur, Alexandre Millerand, ne partageait en rien les affinités de son prédécesseur avec le sionisme et les Juifs. Lloyd George s’oppose durement aux Français. Les deux puissances s’étaient entendues sur le texte de la clause relative à la Palestine dans le traité de paix Turc : « Palestine, les frontières à définir conformément à ses limites anciennes de Dan à Beersheba, et sous mandat britannique », laissant la délimitation précise des frontières à un stade ultérieur.

Protection.

Lorsque les puissances alliées se réunissent du 19 au 26 avril 1920 à San Remo, Alexandre Millerand, au nom de la protection des lieux saints, conteste la frontière nord de la Palestine et remet en question l’interprétation britannique et sioniste du mandat palestinien, voire la notion de Foyer national juif. Concédant que « le monde entier était sensible à l’aspiration des Juifs à établir un foyer national en Palestine » et exprimant la volonté de la France de faire tout son possible « pour satisfaire leur désir légitime », la délégation française proposa néanmoins de reconsidérer complètement le projet. Au lieu d’inscrire la déclaration Balfour dans le mandat, la question de la Palestine devrait être soumise à la Société des Nations.

Mais Lloyd George ne tombera pas dans ce piège. Faire de la France le protecteur des catholiques de Palestine alors que la Grande-Bretagne est chargée d’administrer le pays serait non seulement « insultant et humiliant pour la Grande-Bretagne mais conduirait tout simplement à une double administration par deux grandes puissances européennes ». La délégation Française fait marche arrière et in fine, les termes du mandat palestinien sont rapidement acceptés et incorporés dans le traité de paix qui sera signé quatre mois plus tard dans la ville française de Sèvres :

Les Hautes Parties Contractantes conviennent de confier, en application des dispositions de l’article 22 du Pacte fondateur de la Société des Nations, l’administration de la Palestine, dans les limites qui seront déterminées par les Principales Puissances Alliées, à un mandataire qui sera choisi par lesdites Puissances. Le mandataire sera chargé de mettre en vigueur la déclaration faite à l’origine le 2 novembre 1917 par le gouvernement britannique et adoptée par les autres puissances alliées, en faveur de l’établissement en Palestine d’un foyer national pour le peuple juif, étant clairement entendu que rien ne sera fait qui puisse porter atteinte aux droits civils et religieux des communautés non juives existant en Palestine, ou aux droits et au statut politique dont jouissent les juifs dans tout autre pays… Les termes des mandats concernant les territoires susmentionnés seront formulés par les principales puissances alliées et soumis à l’approbation du Conseil de la Société des Nations.

L’exclusion effective de la Transjordanie du territoire du foyer national juif par la Grande-Bretagne lors de la conférence du Caire de mars 1921 et la nomination de l’émir Abdullah ibn Hussein de La Mecque, frère aîné de Fayçal, en tant que dirigeant temporaire de la Transjordanie va considérablement réduire (de presque les trois quarts), le territoire initialement considéré pour le foyer national juif.

Mais la pomme de discorde la plus épineuse tournait autour de la demande – considérée par Weizmann comme la partie la plus importante du mandat, inclure dans le préambule la reconnaissance explicite du « titre historique du peuple juif sur la Palestine ».

Au début du mois de juin 1920, un peu plus d’un mois après la conférence de San Remo, les sionistes découvrirent que le premier projet officiel britannique supprimait cette référence. Lloyd George, malgré son ministre des Affaires étrangères, fait réintroduire la clause, mais sous une forme édulcorée : « Le lien historique du peuple juif avec la Palestine comme fondement de la reconstitution de la Palestine comme leur foyer national » devient : « Les raisons de reconstituer leur foyer national dans ce pays ».

Ainsi, à Vienne, Versailles, Sèvres ou Saint Cloud, San Remo ou Londres, Le Caire, Téhéran ou Yalta, les conférences prévues pour signaler les fins de conflits, au lieu de garantir une paix durable, se donnent du temps pour se préparer aux conflits futurs.

Rappelant ainsi, pour l’éternité et pour tous les États, le commandement de Lord Palmerston en 1848 : « L’Angleterre n’a pas d’amis ou d’ennemis permanents ; elle n’a que des intérêts permanents ».