Les États-Unis de Joe Biden et le reset manqué de la primauté en Océanie

L’Océanie serait-il un angle mort de la stratégie indopacifique des Etats-Unis ? Le papier s’intéresse à la récente réorientation de la politique extérieure américaine menée par l’administration Biden dans cette région. L’autrice souligne les enjeux de cette réorientation, sur fond d’accentuation de l’influence diplomatique comme de la menace stratégique chinoises. Une « reconquête » qui devra conjuguer sécurité et économie, dans une région fragilisée par les changements climatiques. Une « reconquête » qui pourrait pâtir d’un éventuel changement d’approche à la Maison Blanche, début 2025.

Maud QUESSARD

Malgré une volonté de reconquête de leadership en Indo-Pacifique depuis quatre ans, le ré-engagement tardif de l’Administration Biden en Océanie a mis à mal l’ambition américaine d’une grande stratégie dans la région. Dès 2021, Washington a mis l’accent sur le renouvellement et le renforcement des partenariats stratégiques avec la création de l’alliance AUKUS, incluant l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Toutefois, force est de constater que cette approche a négligé les îles du Pacifique Sud, qui sont pourtant au cœur de la grande stratégie de la Chine, principal compétiteur des États-Unis dans la région. Une analyse des dynamiques politiques dans les Pays insulaires du Pacifique (PIC) met en lumière les lacunes de la stratégie américaine et sa perte de primauté effective. La récente réorientation de la posture stratégique américaine en Océanie, depuis 2022, bien que prometteuse, doit surmonter des décennies de négligence et d’opportunités manquées.

Les enjeux de la reconquête du Pacifique Sud pour l’Administration Biden

Les relations entre les États-Unis et l’Océanie (pour Washington, les îles du Pacifique Sud, l’Australie et la Nouvelle-Zélande) ont longtemps été marquées par des incompréhensions et des négligences stratégiques^[1]. Pendant des décennies, les États-Unis ont adopté une approche souvent superficielle des petits États insulaires, traitant ces nations comme s’il s’agissait d’un bloc homogène avec des besoins et aspirations uniformes^[2]. La présence américaine en Océanie remonte à la Seconde Guerre mondiale, lorsque les États-Unis ont établi des bases militaires dans le Pacifique pour contrer l’avancée japonaise. Après la guerre, ils ont maintenu une présence militaire significative, comme le Ronald Reagan Ballistic Missile Defense Test Site aux Îles Marshall. Cependant, avec la décolonisation et l’indépendance des nations insulaires, l’intérêt pour le Pacifique Sud a diminué. Les guerres de Corée et du Vietnam ont orienté la stratégie américaine vers l’Asie du Nord-Est, délaissant progressivement l’Océanie. Les États-Unis ont alors négligé les relations bilatérales avec les petits États insulaires, se concentrant plutôt sur des alliances plus larges avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande^[3].

Malgré une équipe proactive au Conseil de sécurité nationale pour achever la bascule stratégique vers l’Asie, l’Administration Biden a délaissé les îles du Pacifique Sud jusqu’à récemment. La centralité de la question chinoise a occulté les spécificités des autres acteurs. Ce n’est qu’avec la première Pacific Partnership Strategy, en 2022 que les États-Unis ont commencé un véritable ré-engagement dans cette région. Celle-ci vise à renforcer les relations avec les îles du Pacifique Sud par des initiatives diplomatiques, économiques et sécuritaires, une reconnaissance tardive de l’importance stratégique et économique de cette sous-région. L’ambassadrice à l’ONU, Linda Thomas-Greenfield, a reconnu cette faiblesse en déclarant au printemps 2024 que l’attention et l’intérêt des Américains pour le Pacifique Sud s’étaient atrophiés^[4].

Pourtant, les États librement associés (FAS) – la République des Palaos, les États fédérés de Micronésie (FSM) et la République des Îles Marshall (RMI) –, couvrent une vaste zone océanique, de la taille des États-Unis continentaux, et jouent un rôle crucial dans la stratégie indo-pacifique de Washington. Les Compacts of Free Association (COFA), accords régissant les relations entre les États-Unis et les FAS, permettent à l’armée américaine un accès exclusif et sécurisé à cette région stratégique^[5], tout en offrant des avantages économiques et sociaux aux citoyens de ces nations. Or, pour Washington, au cours des cinq dernières années, l’activité chinoise dans le Pacifique a été renforcée par les reconnaissances diplomatiques de la République populaire de Chine (RPC) par des pays comme les Kiribati ou les Îles Salomon en 2019, qui ont rompu leurs relations avec Taïwan, pour rejoindre la Belt and Road Initiative (BRI). En 2022, un accord de défense a été signé entre Honiara (Salomon) et Pékin, suscitant des inquiétudes aux États-Unis et en Australie quant à la possibilité d’une clause secrète prévoyant l’installation d’une base militaire chinoise.

Enjeu majeur, car une présence militaire chinoise dans les Îles Salomon compliquerait les visées des États-Unis et de l’Australie, elle menacerait l’accès aux voies maritimes voisines et permettrait à Pékin de projeter sa puissance dans le Pacifique Sud. Et ce, bien au-delà de la « première chaîne d’îles » constituée par le Japon, Taïwan et les Philippines, que les stratèges américains et australiens considèrent depuis longtemps comme un frein à l’expansion chinoise. Ce type de partenariat a sonné le glas de la perte d’influence américaine dans la zone et menace désormais la stratégie traditionnelle de containment maritime des États-Unis. De plus, suite aux élections législatives aux Îles Salomon en avril 2024, c’est à nouveau un candidat prochinois qui a été choisi comme Premier ministre : Jeremiah Manele. Bien que la question de Taïwan soit souvent au centre des discussions occidentales sur les Îles Salomon, ce n’est pas l’enjeu principal pour les électeurs. Ils mentionnent d’abord le manque persistant de services gouvernementaux (soins de santé, éducation, absence d’infrastructures de qualité, corruption). À ces déterminants intérieurs s’ajoutent les pratiques chinoises de vote-buying et de soutien matériel dans des provinces clés juste avant les élections^[6]. Washington perçoit dès lors ces ingérences en Océanie comme une « cinquième colonne » de la stratégie de Pékin visant à étendre son influence régionale de manière insidieuse. Cette approche inclut non seulement des investissements économiques et des projets d’infrastructure, mais aussi des efforts plus subtils de manipulation politique et sociale. Des actions comme le financement de partis politiques, le soutien de candidats prochinois lors d’élections locales, et l’infiltration d’organisations civiles pour promouvoir ses intérêts et renforcer sa position stratégique, visent à créer des élites locales dépendantes de Pékin, capables d’influencer les décisions politiques en sa faveur.

Les tentatives de réponses militaires et diplomatiques

Les évolutions récentes de la stratégie de dissuasion des États-Unis dans le Pacifique occidental montrent que la modernisation militaire rapide de la Chine, en particulier ses capacités de Déni d’accès/d’interdiction de zone (A2/AD), a fondamentalement remis en cause l’approche américaine. Les États-Unis, en réponse, tentent de renverser la stratégie de projection de puissance chinoise en adoptant une approche similaire de déni d’accès, mais avec des caractéristiques propres. Cette stratégie présente toutefois six défis majeurs que Washington et ses alliés doivent prendre en compte : la survie des forces américaines face à une éventuelle attaque chinoise, la répartition géographique des forces américaines, la capacité de résilience et de diversification militaire, ainsi que la coopération avec les alliés régionaux pour renforcer la posture défensive commune. La clé du succès résiderait dans l’intégration étroite des alliés et des partenaires asiatiques dans les débats stratégiques cruciaux des États-Unis, ainsi que dans les processus de planifications opérationnelles et d’exercices militaires^[7].

Aussi, en mars 2024, l’amiral John Aquilino, commandant en chef de l’INDOPACOM, a souligné l’importance stratégique des FAS comme points d’ancrage entre les États-Unis et l’Indo-Pacifique^[8]. Ces pactes interdisent aux trois nations insulaires partenaires d’établir des relations de défense avec tout autre pays sans le consentement exprès de Washington. Les COFA ont été renouvelés en 2023, pour 20 ans, mais à moins que les États-Unis ne fournissent rapidement les 7,1 milliards de dollars de financement promis, les États du Pacifique se retrouveront libres de prendre d’autres dispositions et seront sous pression financière pour trouver un nouveau bienfaiteur. Or, les architectes du pivot américain vers l’Asie^[9] ont compris que la présence et l’influence des États-Unis dans le Pacifique Sud ne pouvaient être considérées comme acquises.

Cette prise de conscience a conduit à une présence diplomatique accrue, comprenant deux sommets de dirigeants à Washington au cours des deux dernières années, l’ouverture de nouvelles ambassades, aux îles Tonga et Salomon, et des projets aux Kiribati et au Vanuatu. Le retour des Peace Corps dans la région, ainsi que de nombreuses initiatives financières dans les secteurs de la pêche et de la santé, du respect des normes et du développement économique durable sont venus renouveler la visibilité des États-Unis. Au printemps 2023, la tournée du secrétaire d’État Antony Blinken a abouti à des accords de sécurité avec la Papouasie-Nouvelle-Guinée, incluant un déploiement militaire et un partage de données satellitaires pour lutter contre la pêche illégale chinoise. Il fallait rassurer les partenaires concernant l’AUKUS, qui a reçu le soutien des Fidji, de la Micronésie et des Samoa, tandis que les Îles Salomon et la Nouvelle-Calédonie s’inquiètent des faibles capacités de dissuasion dans la région, Tuvalu reste la seule nation insulaire à condamner l’AUKUS ^[10]. La présence militaire américaine s’est également vue renforcée, avec une augmentation de celle de la Coast Guard et la mise en œuvre de programmes d’assistance économique. Pour soutenir « la résilience » dans les Îles du Pacifique, le département du Commerce américain a intensifié son engagement dans les PIC, en promettant l’envoi d’une délégation d’entreprises américaines en 2025. Il soutient également le réseau Local2030 Islands Network qui aide les communautés locales à se préparer aux changements climatiques. Ainsi, le programme Weather Ready Pacific tente d’anticiper les événements météorologiques extrêmes, et les programmes Tsunami Ready ont équipé les Fidji, les Îles Marshall, la Micronésie et les Palaos de ressources critiques contre les tsunamis et d’outils d’aide à la décision. Même si une majorité des États du Pacifique Sud ont accueilli favorablement ces tentatives de réengagement, la méfiance demeure compte tenu du manque de suivi des politiques promises^[11].

Les risques du hedging pour l’architecture de sécurité dans la zone

En novembre 2023, cédant à la pression des démocrates au Congrès, l’Administration Biden a suspendu les discussions sur le pilier commercial de l’IPEF. L’Indo-Pacific Economic Framework se devait être une initiative de partenariat entre 14 pays axée sur la coopération en matière de commerce, de chaînes d’approvisionnement, d’énergie propre et d’infrastructures, ainsi que de mesures fiscales et anti-corruption. L’Administration Biden a lancé cette initiative en 2021 pour offrir une alternative à la BRI. Or, une critique majeure adressée à la stratégie indo-pacifique américaine repose sur sa posture trop protectionniste sur le commerce.

Tandis que la Chine avance rapidement dans la construction de ses relations commerciales avec ses voisins, l’Administration Biden ralentit ses propres négociations commerciales en raison de dysfonctionnements de politique intérieure. Pour concurrencer efficacement la Chine, les États-Unis doivent offrir plus d’opportunités économiques aux pays de l’Indo-Pacifique. Le retrait des États-Unis du Partenariat Transpacifique (TPP) a laissé un vide économique que l’IPEF n’aura donc jamais réellement comblé. En rejetant une politique commerciale libre et robuste, l’Administration Biden a offert un blanc-seing à la Chine pour dominer la région. Les alliés des États-Unis, ainsi que d’autres partenaires, chercheront des alternatives pour compenser ce que les dirigeants américains ne peuvent ou ne veulent pas fournir. En somme, Washington force ses amis à se protéger contre le protectionnisme américain actuel et l’isolationnisme potentiel de demain.

En matière de développement, l’Océanie arrive en dernière position des régions recevant de l’aide américaine. La publication en 2022 par l’USAID de son premier cadre stratégique pour les îles du Pacifique(US Agency for International Development (USAID), Strategic Framework for the Pacific Islands (2022-2027), Washington, USGPO, 11 mars 2022 (https://www.usaid.gov/pacific-islands/strategic-framework).)) ne suffit pas à masquer ce sous-investissement dans la région, pas plus que les hausses ponctuelles d’enveloppes accordées aux États insulaires ; après les visites d’Antony Blinken en 2021 et 2022, l’aide américaine aux Fidji a considérablement augmenté, atteignant près de 10 millions USD en 2022. Les Tonga ont vu leur aide doubler pour atteindre 3 M USD la même année, et les Îles Salomon ont reçu des projets évalués à 23 M USD^[12]. Or, les nations insulaires du Pacifique Sud ont des attentes précises vis-à-vis des États-Unis, en matière de résilience climatique, de développement économique et de santé publique. Lors du 52e Forum des îles du Pacifique (PIF) en novembre 2023, elles ont rappelé leur souhait de voir un soutien tangible et continu des États-Unis, en particulier pour l’aide et le financement de la lutte contre le réchauffement climatique et les infrastructures de qualité^[13] dans le cadre du Pacific Resilience Facility. Les États-Unis doivent donc faire face à la tentation du hedging, ou couverture des risques, de la part des États insulaires. Cette stratégie vise à diversifier les alliances et partenariats pour ne pas dépendre exclusivement d’un seul acteur. De plus en plus d’États dans la région recherchent la multivectorialité, en ne choisissant pas entre les États-Unis, premier pourvoyeur de sécurité, et la Chine, premier partenaire économique. Ce jeu d’équilibre est notamment pratiqué par la Papouasie-Nouvelle-Guinée qui a signé un accord de défense avec les États-Unis en 2023, tout en conservant la Chine comme partenaire économique de premier plan. À l’évidence, si les îles du Pacifique venaient à basculer totalement, en raison des incertitudes et des insuffisances perçues dans les engagements américains, et en choisissant de s’aligner avec la Chine, cela pourrait sérieusement compromettre la position stratégique des États-Unis dans l’ensemble de la région.

Conclusion

Face à la remise en cause de leur fiabilité en tant que partenaire stratégique en Océanie, les États-Unis doivent renforcer leur engagement pour contrer l’influence croissante de la Chine. Une approche équilibrée, intégrant des initiatives de sécurité robustes et une politique économique proactive, est essentielle pour garantir la primauté américaine dans cette région stratégique. Le résultat de l’élection présidentielle de novembre 2024 pourrait encore fragiliser la position américaine dans la région. Un retour possible d’une présidence Trump, connue pour son approche isolationniste et son scepticisme envers les alliances multilatérales, diminuerait les engagements américains en Océanie. À défaut d’un America is back promis par Joe Biden, la politique America First de Trump entraînerait un désengagement des initiatives économiques et climatiques vitales pour les nations insulaires du Pacifique Sud. Celles-ci chercheraient un nouveau partenaire stratégique et financier pour répondre à leurs besoins urgents en matière de développement et de sécurité.

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